01/09/2010
Polska na bocznym torze unijnej dyplomacji
Nasz Dziennik: Polska nie może przespać momentu kształtowania się "dyplomacji Unii Europejskiej": W jej kluczowych segmentach powinni znaleźć się nasi wybitni eksperci z obszaru strategicznych dla Polski spraw wschodnich - Paweł Kowal w artykule dla Naszego Dziennika.
|
|
|
Styczniowe spotkanie ambasadorów państw Unii Europejskiej na Ukrainie przebiegało w niecodzienny sposób. Przed wejściem do budynku przywitały ich szampan i gotowa do odsłonięcia tablica z napisem "Przedstawicielstwo Unii Europejskiej". Zmiana niby niewielka, ale znamienna - budynek przestał reprezentować Komisję Europejską, a stał się przedstawicielstwem całej Unii jako organizacji międzynarodowej. Szef placówki zapowiedział, że nie będzie już formalnych spotkań przedstawicieli wszystkich państw UE w budynku ambasady kraju, który sprawuje prezydencję w Radzie Unii Europejskiej ani - co żartobliwie dodał - promocyjnych krawatów przygotowanych co pół roku w związku z nowymi prezydencjami. Epizod ten doskonale obrazuje, co oznacza wprowadzenie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Dla nas jest o tyle pouczający, bo dowodzi, że rola Polski od lipca 2011 roku, kiedy obejmiemy przewodnictwo w Radzie UE, nie będzie już taka, jaką sobie wyobrażamy. Dla Unii, która pod rządami traktatu lizbońskiego uzyskała osobowość prawno-międzynarodową, zmiana tabliczki to również sygnał daleko idących zmian. Po co Unii Europejska Służba Działań Zewnętrznych? Skąd się wzięła Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ), której nazwa brzmi tak dziwnie w zasadzie tylko dlatego, żeby nie używać pojęcia "polityka zagraniczna Unii", co raziłoby nie tylko Brytyjczyków, ale też wiele innych krajów przywiązanych do tradycyjnych atrybutów swojej niezależności, a polityka zagraniczna z pewnością do takich należy? Czy takie rozwiązanie jest dobre dla Polski? Czy nie umacnia się jedynie legendarna już brukselska biurokracja, na rzecz której będziemy tylko więcej płacić? Chciałoby się zapytać, po co Unii wspólna dyplomacja - przecież poszczególne państwa dotychczas radziły sobie całkiem nieźle bez niej. Jednak nasze doświadczenia z bezpieczeństwem energetycznym - a szczególnie historia związana z rosyjskim embargiem na polskie produkty rolne - pokazują, że pojawiają się sytuacje, w których Polsce lepiej jest zabiegać o swoje interesy w ramach całej Unii. To w zasadzie jedyny moment, chociaż bardzo poważny, kiedy Unia jako całość (a w zasadzie Komisja Europejska jako instytucja unijna) uznała nasze racje na tyle, że przejęła od nas rozmowy, uznała je za swoje i prowadziła w naszym imieniu. Po pierwsze, ten ruch rządu Jarosława Kaczyńskiego został praktycznie odwrócony przez nowego premiera Donalda Tuska, który wrócił do rozmów dwustronnych z Rosją i gdybyśmy chcieli powtórzyć podobną operację w jakiejś innej sprawie, może się okazać, że usłyszymy w Brukseli złośliwe: "Przecież najlepiej radzicie sobie sami". Wówczas nie było jeszcze Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, a współpraca w sprawie mięsa była możliwa. Ze względu na wspólne interesy i większą siłę oddziaływania niż każde z 27 państw osobno, Unia potrzebuje sprawnie działającej polityki zagranicznej oraz instrumentów skutecznej reakcji w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa - z tezą tą zgadzają się już dzisiaj prawie wszyscy. Z jednej strony konieczność dbania o dostawy surowców energetycznych do państw UE czy duże znaczenie odpowiednich stosunków ze Stanami Zjednoczonymi, z Rosją, Chinami i Indiami (które już są lub stają się właśnie centrami światowych wpływów), a z drugiej - międzynarodowy terroryzm, rozprzestrzenianie broni masowego rażenia czy migracje ludności z krajów Trzeciego Świata, wymagają ze strony UE - jako wspólnoty interesów - adekwatnego zaangażowania. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa pozwala skoordynować działania na wszelkich kluczowych dla UE obszarach relacji zagranicznych. To dzięki temu Unia mogła skutecznie zaangażować się m.in. w Czadzie, broniąc ludności cywilnej przed prześladowaniami ze strony rebeliantów, jak i rozmawiać z państwami byłego Związku Sowieckiego o ich ewentualnej akcesji do UE. Stanowisko wysokiego przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa piastuje wybrana w listopadzie przez Radę Europejską Catherine Ashton z Wielkiej Brytanii. Obecnie jej głównym zadaniem jest stworzenie ESDZ, co oznacza konstruowanie kierowanego przez nią urzędu z kilku instytucji UE, które zajmowały się dotychczas różnymi elementami polityki zewnętrznej UE. Ashton będzie też przez najbliższe 5 lat koordynować politykę zewnętrzną całej Unii. Co to oznacza w praktyce? Najwcześniej jednak dopiero pod koniec 2011 roku przekonamy się, czy Unii naprawdę uda się otworzyć nowy, sprawny urząd, czy też jedynie zmienić tabliczki na ścianach unijnych przedstawicielstw. Catherine Ashton ma wówczas zaprezentować Parlamentowi Europejskiemu, Radzie Europejskiej i Komisji Europejskiej raport z funkcjonowania ESDZ. Tymczasem nie powinniśmy stać z boku, ale wpływać na tok przygotowań do powołania nowej instytucji unijnej. Prawie bez polskich dyplomatów Przez długi czas wśród państw członkowskich pojawiały się kontrowersje wokół rozdziału stanowisk w nowej służbie. Ostatecznie ustalono ogólną klauzulę mówiącą, że rekrutacja do ESDZ powinna dokonywać się na zasadzie zasług, doświadczenia z zapewnieniem równego udziału poszczególnych państw, przy zachowaniu parytetu płci. Co to oznacza w praktyce? ESDZ będzie składała się z urzędników poszczególnych instytucji Unii: Rady Europejskiej oraz KE, a także z dyplomatów z państw członkowskich. Jej siedzibą będzie Bruksela. Co najmniej 1/3 urzędników administracyjnych ESDZ będzie pochodziła z krajów członkowskich, natomiast nie mniej niż 60 proc. personelu ESDZ stanowić będą stali urzędnicy UE. Problem w tym, że w instytucjach unijnych Polacy wciąż nie zajmują odpowiedniej, przewidzianej dla nas puli miejsc. A zatem przy powołaniu członków ESDZ ze składu Rady Europejskiej i Komisji Europejskiej, którym przypadnie po 30 proc. miejsc w korpusie unijnej dyplomacji, Polaków nie będzie wielu. Nadreprezentowani będą przedstawiciele "starych krajów" Unii, bo przecież trudno uznać, że w związku z pracą w poszczególnych instytucjach urzędnicy tracą tożsamość narodową. Reasumując, już na wstępie reprezentacja Polski będzie prawdopodobnie niewspółmiernie mała względem potencjału naszego kraju. Mimo licznych głosów krytyki i niebezpieczeństw związanych z tworzeniem zewnętrznej służby Unii Europejskiej stoimy przed realnym dylematem, na ile jeszcze sytuację tę możemy pozytywnie wykorzystać. Czas rozmów, czy się na jej powstanie zgodzić i na jakich warunkach, minął. To nieuniknione, że ESDZ niedługo powstanie i nawet ci, którzy odnosili się wobec niej z rezerwą, powinni się zastanowić, co trzeba uczynić, aby reprezentujący UE dyplomata służył polskim interesom. W jaki sposób doprowadzić, by służba ta w jak największym stopniu reprezentowała polskie interesy? Słyszymy niejednokrotnie, że wymaga to odpowiedniego przygotowania naszych dyplomatów. Dla mnie brzmi to jak usprawiedliwienie, że nie udało się wywalczyć dla Polski mocniejszych gwarancji funkcjonowania w tej strukturze. Rząd nie powinien wmawiać nam, że Polska nie posiada odpowiednich kadr do unijnej dyplomacji. Moim zdaniem, mamy bardzo dobrych specjalistów, szczególnie w obszarze polityki wschodniej. Żaden inny kraj w Europie nie posiada większego potencjału i przygotowania do pracy w krajach Partnerstwa Wschodniego i Rosji. Podobnie sprawa wygląda w zakresie doświadczenia zdobytego w pracy w krajach arabskich, głównie na Bliskim Wschodzie. 10 proc. dla Polski Czy da się na dłuższą metę skutecznie pracować nad relacjami z Rosją, pomijając doświadczenia Polski, Szwecji czy Litwy? Z różnych powodów bardzo ważne jest, aby w służbie zewnętrznej UE spotkali się przedstawiciele różnych krajów. W ESDZ mieszać się powinny odmienne tradycje dyplomatyczne oraz wzajemnie przenikać pola zainteresowań i doświadczenie urzędników z poszczególnych regionów Unii. To jest właściwy sens tzw. kryterium geograficznego. Polska powinna zadbać, by około 10 proc. stanowisk dyplomatycznych, także spośród tych najwyższych, czyli szefów placówek, było z Polski. Najlepiej, by osoby pełniące te funkcje miały doświadczenie w narodowej dyplomacji. Dotychczas nie odnosimy na tym polu sukcesów: nawet te stanowiska, o których się słyszy, że mogą znaleźć się w rekach Polaków, najczęściej nie są związane wprost z obszarami, w których Polska ma interesy. Czy można sobie wyobrazić - na zasadzie analogii - że Włosi rezygnują z aktywności dyplomatycznej w ramach Unii na terenie Morza Śródziemnego, a Hiszpanie w Ameryce Łacińskiej? Obawiam się jednak, że rząd Donalda Tuska nie ma odpowiedniej determinacji i siły perswazji, aby wesprzeć polskich dyplomatów w unijnych instytucjach. Ktoś powie, że może najlepiej, aby ESDZ pozostała jak najsłabsza? Niestety, sprawa nie jest taka prosta. Jeśli już powstała, to z naszego punktu widzenia najkorzystniejsze jest, żeby jednak służyła realizacji wspólnych interesów państw członkowskich zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami - na ile oczywiście da się je ustalić. Zagrożeniem w realizacji naszych interesów narodowych byłaby też ospałość czy bierność unijnej służby zewnętrznej. Polityka unijna kontra polska? Najgorszym rozwiązaniem byłoby, gdyby jej tworzenie zakończyło się jedynie tym, że najbardziej wpływowe państwa Unii "umieszczą" w służbie swoich przedstawicieli, a działania nowej instytucji będą jedynie "przedłużeniem" kompetencji poszczególnych narodowych dyplomacji, które zyskają nowy instrument w działaniu. Obserwujemy już przecież, jak unijne instytucje służą często unijnym graczom głównie tylko w realizacji ich narodowych interesów. Taki scenariusz w praktyce osłabiałby Polskę, która jako "nowe państwo" i tak nie posiada we Wspólnocie wystarczających wpływów. Zdarzałoby się np., że "europejska dyplomacja" w pewnych sprawach wręcz byłaby konkurencją wobec działań polskiej dyplomacji. ESDZ powinna być sprawną niezbyt rozbudowaną, dobrze zorganizowaną instytucją realizującą zasadę pomocniczości. Kraje członkowskie precyzyjnie określałyby jej cele i pilnowały, aby nie poprzestawała ona na imitowaniu narodowych dyplomacji. Powinna uruchamiać swoje wpływy jedynie w sytuacjach, kiedy poszczególne państwa członkowskie potrzebowałyby wsparcia lub kiedy w odniesieniu do niektórych problemów politycznych (prawa człowieka, wolność religii) skuteczniejsze byłoby występowanie Unii jako całości. ESDZ nie powinna być jednak samodzielnym podmiotem, który realizuje politykę UE tak, jakby była państwem oddzielnym od państw ją tworzących, i to z pozycji "nadrzędności" wobec krajów członkowskich. Wywoływałoby to wrażenie, że ważniejsza jest polityka unijna niż polityka państw członkowskich. Europejska Służba Działań Zewnętrznych powstaje po cichu, bardzo trudno otrzymać szczegółowe informacje na jej temat. Nie można za wiele przeczytać o niej w prasie. Tymczasem Catherine Ashton, chociaż krytykowana za brak doświadczenia w polityce międzynarodowej, krok po kroku tworzy nowy urząd. Jej determinacja może przynieść niespodzianki dla tych, którzy pochopnie uznali ją za mało skuteczną. Rolą polskiego rządu jest nie tylko dopilnowanie, by ten proces nie wychodził poza ramy określone w traktacie. Chodzi także o to, aby w otoczeniu Ashton pojawili się Polacy, którzy będą wpływali na politykę ESDZ, szczególnie w strategicznych dla Polski sprawach wschodnich. Nie można przegapić momentu kształtowania się "dyplomacji UE". Potem będzie za późno. Autor jest posłem do Parlamentu Europejskiego (Europejscy Konserwatyści i Reformatorzy); był wiceministrem spraw zagranicznych w rządzie Jarosława Kaczyńskiego i wiceprzewodniczącym sejmowej Komisji Spraw Zagranicznych. |
